论文提要：
在民商事案件数量激增的背景下，面对繁琐的诉讼程序和高额的维权成本，诸多小额纠纷当事人选择隐忍或放弃，为充分保护当事人合法权益，发挥法院公正裁判的作用，我国的小额诉讼制度应运而生，其在一定程度上起到了提高司法效率、及时化解矛盾纠纷、降低维权成本、提高法院权威的作用。
2012年8月31日通过的新《民事诉讼法》第162条从立法上确定了我国小额诉讼程序制度，明确了我国小额诉讼案件的适用范围和诉讼标的限额。为了避免立法规定的原则化可能导致司法实践中法律运用的紊乱， 2015年2月4日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》在第十二章“简易程序中的小额诉讼”中分十三条较为详细地规定了小额诉讼程序在司法操作中的一些具体要求。但司法实践过程中，立法设计的不断完善、程序价值的较高评价、适用情况的较高预期并没有让小额诉讼程序成为法院、法官、当事人普遍接受、称赞的诉讼程序。本文意在对小额诉讼程序的立法现状、价值评价进行介绍的基础上，分析我国司法实践中小额诉讼程序所遭遇的困境，力图提出建议对策，旨在丰富、完善该项制度，希望其发挥便捷、高效的立法初衷。
关键词：小额诉讼程序 司法困境 完善建议
字数：全文共计8435字
主要创新观点：
鉴于小额诉讼制度在司法实践中产生的诸多弊病，本文试图提出一些建议对策，希望该制度能够充分发挥其立法初衷。
首先，健全程序适用规范。在程序的启动方面。对于相当一部分案件标的额虽超出法定上限，但仍符合适用小额诉讼程序其他条件的小额纠纷，应当允许双方当事人合意选择适用，以达到简化诉讼、提高效率及降低成本的目的。在程序的转化方面。为应对适用小额诉讼程序后才发现的新问题、新情况，设置科学、可行的程序转化机制是必要的。其次，规范审判流程。1.履行告知义务。依据《民事诉讼法解释》第二百七十六条规定避免当事人因诉讼知识欠缺而导致不利裁判后果。2.明确审判流程。从立案、排期、审理、裁决到送达，都应该明确其流程，特别是对期限和形式进行具体的规定。3.简化法律文书的制作、送达。适用小额诉讼程序审理的案件，可简化法律文书的制作方式，不必追究严格、规范的形式标准。再次，完善救济机制。考虑设计小额诉讼制度的重要目的之一是将矛盾化解在基层，应当允许只有在程序违法或者适用法律错误时才能向上级法院提起上诉，事实认定错误排除在上诉范围之外。最后，建立考评机制。为了更科学、合理、有效的反应小额诉讼程序在基层法院的适用情况，建议对小额诉讼实行单独考评，不计算因小而散见导致的申请再审、信访等数据，打消法官适用小额诉讼程序的顾虑。
以下正文：
近年来，法院的受理案件数呈井喷式增长，“案多人少，程序繁琐，维权成本高”等因素，使得诸多小额纠纷当事人选择隐忍或放弃，为充分保护当事人合法权益，发挥法院公正裁判的作用，小额诉讼制度应运而生。
一、小额诉讼制度的立法和价值评价
（一）立法
2012年8月31日通过的新《民事诉讼法》第162条规定基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审。该规定虽未出现“小额诉讼”的词语，但根据文义不难看出，我国已经将小额诉讼程序纳入到民事诉讼制度框架中 。该条规定明确了我国小额诉讼案件的适用范围和诉讼标的限额，即适用范围为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件；诉讼标的限额被设定为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下。为了避免立法规定的原则化可能导致司法实践中法律运用的紊乱， 2015年2月4日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》在第十二章“简易程序中的小额诉讼”中分十三条较为详细地规定了小额诉讼程序在司法操作中的一些具体要求，包括年度就业人员年平均工资额度的确定问题、具体适用范围和不适用范围、法院告知义务、审理期限规定、适应程序的转化、文书制作等。这些规定使得小额诉讼程序在司法实践中更具有可实践性和可操作性。
（二）程序价值评价
1.提高司法效益。就一个国家的司法系统而言，在一定时期内的司法资源是有限的，要使司法效益实现最大化，即用最少的诉讼成本获得最高的诉讼利益，促进经济社会的发展，就要对有限的司法资源进行合理的配置 。但是，我国正处在社会转型期和矛盾多发期，法院受理的案件数量逐年增加。面对司法资源的稀缺和优化配置的要求，将大量的民事案件进行繁简分流，将不同性质和特点的纠纷适用不同的司法程序，使得小额诉讼程序这种灵活方便、审理迅速的裁判制度更能够提高办案质效，使当事人感受到公平正义。
2.便于矛盾化解。小额诉讼制度的确立能充分发挥审判效率最优化，合理分配审判资源 ，使司法更加贴近普通民众，弥补传统审判程序的严格规则和技术性的弊端，保障当事人平等利用诉讼的机会 。这种使当事人易于接近司法正义的程序设计，使公众能够亲近司法，破除司法神秘主义，不论诉讼标的大小、当事人地位高低，都能平等地使用此项程序化解矛盾纠纷 。在司法实践中，小额诉讼程序一般采用调解与审判一体化的审理方式，更加注重调解。原被告双方处于平等的诉讼地位，以和平的谈话方式进行沟通交流，法官用通俗易懂的语言居中调解，规劝当事人理性解决纠纷，由于涉诉标的较小，矛盾并非不可调和，一般都能在调解下达成合意，签订调解协议。只有在当事人争执不下的情况下，法官结合当事人双方提出的主张，再给予专业的司法建议。以某基层法院为例，2015年度，以小额诉讼程序结案的共计72件，其中以调解和撤诉方式结案的47件，占65.3%。这种调审结合的诉讼方式，不仅提高了办案效率，节约了司法资源，更有利于当事人双方矛盾的化解。
3.降低维权成本。适用小额诉讼程序对当事人来说，只需要缴纳较低的诉讼费用，即可迈入法院的司法救济的大门来维护自身的合法权益。小额诉讼程序带有的显著的平民化、简易化、低廉化和非专业化的特点，使其诉讼环节简便、开庭时间灵活、证据调查简单、裁判文书形式简单、一般禁止反诉和实行一审终审制。 它为广大民众提供了一条便利、快捷和成本低廉的维权途径，对日常生活中发生的小额给付请求，能通过迅速、简便、经济的诉讼方式获得有效的解决。
4.提高法院权威。与现有的一审普通程序和简易程序相比较，小额诉讼程序更能充分发挥司法在平息至诉方面作用。法官要通过对案件的分析和对法学知识的运用，积极主动的介入当事人之中，促成双方平等协商，最终达到案结事了的效果。从另一方面看，民事诉讼制度的意义不仅在于民众解决纠纷，还在于能够通过民众对纠纷的诉求让立法者知道民众的需求，从而使公民更好地得到司法救济。这样的良性循环能够使公众对法院产生信任感，法院的信誉及权威才能得到更好的维护。
二、小额诉讼制度的司法困境和原因分析
（一）小额诉讼制度的司法困境
小额诉讼程序设定之初，立法部门和司法部门均表示对其实施的效果信心满满，最高人民法院预估的基层法院的使用率为30%，这是经过慎重考虑之后设定的一个适度目标，即小额诉讼程序在正常情况下其最佳适用率应当在这个目标左右。但司法实践过程中，立法设计的不断完善、程序价值的较高评价、适用情况的较高预期并没有让小额诉讼程序成为法院、法官、当事人普遍接受、称赞的诉讼程序。
1.适用率低。在司法实践中，小额诉讼程序没有被基层法院及其派出法庭全面普及和适用，没有达到缓解法院“案多人少”矛盾的目的。例如，某基层法院自2013年1月1日至2016年6月份，共受理各类一审民商事案件21871件，审结20320件，适用小额诉讼程序共审结案件270件，仅占民商事案件结案总数的1.33%。可见，小额诉讼程序实施以来并没有达到预期，适用率过低，难以实现小额诉讼让民众更接近司法，提高审判效果等立法主旨。
2.案件类型不均衡。适用小额诉讼程序审理案件的类型分布较广，依据《民事诉讼法解释》第274条规定 ，明确了八种金钱给付纠纷以及一项兜底条款。但司法实践中，一般最常适用小额诉讼程序的只有物业服务纠纷、劳务合同纠纷、民间借贷纠纷、挂靠经营合同纠纷等，以某基层法院为例，涉及物业及物业合同纠纷的130件，占适用总数的48%。从技术层面看，小额诉讼程序在满足简易程序的基础上，在诉讼标的、案件类型两方面有更细化的界定，这在一定程度上也限制了法官的自由裁量。同时，因小额诉讼程序事关当事人上诉权，如果由法院确定直接适用的话，势必会使当事人产生合理的怀疑，不利于司法权运行的公平透明。因此，基层法院在立案时，对是否适用小额诉讼程序一般都持有谨慎态度，仅就物业纠纷这种涉诉标的额小、法律权利义务明确、当事人就纠纷事实没有异议的案件适用。
3.程序转化率高。我国《民事诉讼法》对小额诉讼程序确立了简易程序与之合一的立法模式，且《民事诉讼法解释》第十二章也被称为“简易程序中的小额诉讼”，这表明小额诉讼程序是置于简易程序之下的，并不是与普通程序、简易程序相并列的一种独立程序。一方面，这使得小额诉讼程序势必存在简易程序适用过程中存在的所有问题，例如，由于当事人住址不明或变动、交通不便、被告躲避诉讼等导致的送达问题；审结期限严格给法官带来的办案压力、考评压力使得法官不愿选择该程序的适用。另一方面，一审终身制的规定对追求审级利益的当事人会造成严重影响，其必然导致一部分法官和当事人选择放弃对小额诉讼程序的选择。
在实践中，是否适用小额诉讼程序一般是由立案庭在受理案件时根据案件的涉诉标的额和案件类型确定，在确定适用之后，再分案给各业务庭的承办法官，但基于上述原因，加之在程序适用的选择上，主要通过人民法院依职权转化，法官具有较大的自由裁量权，相当一部分承办法官在接收案件时会选择程序转化，即将可适用小额诉讼程序的案件人为变更为普通程序审理。
4.效率优势不明显。首先，以某基层法院为例，适用小额诉讼程序审结案件的平均审理期限为41天，而2015年该法院适用简易程序审结案件的平均审理期限为53天，两者仅差12天。考虑到适用简易程序审结案件的复杂性较小额诉讼程序要大，审理期限应该相对较长，而小额诉讼程序的审理期限并没有明显缩短，可见其在审理效率上并没有实质性提高。其次，从安徽省案件信息管理系统关于简易程序和小额诉讼程序的审限设置上看，两者审限均有90天，毫无区别。承办法官在审理案件时并没有因为适用了小额诉讼程序而产生审限压力，故也不会因此刻意加快办案效率。最后，大量小额诉讼案件仍然存在的送达难问题，也直接影响了小额诉讼便捷、高效的程序要求。
（二）司法困境的原因分析
1.程序选择的不明确。程序利益优先是小额诉讼程序的价值基础，多数国家都将其作为独立程序进行立法，并进行了较为详细的适用解释。如美国实行的就是简易程序和小额诉讼程序分别适用不同案件的标准，采取简易程序和小额诉讼程序分立原则；我国台湾地区对小额诉讼程序进行单独立法，并区分强制适用和合意适用两种形式； 日本经历长达六年的立法探索，将小额诉讼和简易程序分开立章。 上面已经阐述过，我国的小额诉讼程序是置于简易程序之下的，并不是独立的程序，但另一方面，正是小额诉讼程序的提出，使得在司法实践中出现三种可选择的适用程序即普通程序、简易程序、小额诉讼程序。大多数基层法院一般都是依照案件类型而非适用程序划分案件审理的不同部门，这就可能造成同一法官同时承担审理这三种程序案件的可能性存在，而这三种程序的制度设计上，目前还尚显粗糙，可操作性不强，导致了程序适用上的混乱。加之，有部分基层法院的立案庭在案件受理时，对案件并不进行认真审查，而是一律以简易程序立案，分案后，承办法官一旦发现案情复杂，再转为普通程序。甚至有些法官办案效率低，不负责任，把普通程序当作争取延长审限的手段，3个月审限将至的未结案件一律转化为普通案件。由于小额诉讼程序隶属简易程序，上述情况也常常在适用小额诉讼程序中发生。
2.实践中的适用抵触。从法官角度来说，虽然法官们普遍认为小额诉讼程序简便、快捷，但考虑到其审限短、送达难、一审终审等问题，一般不会轻易适用。目前，小额诉讼程序的适用尚处于起步阶段，法律规定不完善，法官缺乏相关的审判经验，更重要是担心再审或信访的压力。 而在信访维稳的工作要求下以及法官绩效考核的影响下，即使承办法官能够保证案件质量，在潜意识中也会排斥适用该程序，从而将其束之高阁，予以“冷落”。从当事人角度来说，由于立法部门和司法部门对于这项诉讼制度没有进行有效、全面的宣传，公众对其缺乏了解和信任，使得该程序一直很难进入公众的视线，当事人维权必定会考虑到维权成本问题，若维权成本高、程序效率低，加之争议额较小，一般都会主动放弃诉权，“息事宁人”。一审终身制的审级设计，使案件当事人考虑到自己的权利得不到全面的保障，往往也会排斥小额诉讼程序。
3.救济机制的缺失。对小额诉讼的权利救济进行非常态化设置，究其原因，主要基于小额诉讼程序的便利、迅速、高效优势的效率价值而设计的。 反言之，如果允许当事人像其他程序一样享有同样的二审权利，基层法院就起不到分流案件的作用，而且会很大程度上降低其效率，增加其成本，这同其高效廉价的立法目的势必相背道而驰。 然而，对所有小额诉讼案件均采取一审终身制，没有考虑到当事人和基层法院法官面对实践审判时可能出现的应对以及其最终对社会总体效益的影响。有人认为，适用该程序后当事人无上诉权，当事人的异议无法救济就可能走上信访之路，造成许多基层法院不敢适用小额诉讼程序； 小额诉讼程序一审终审，当事人无法以上诉作为救济方式。其实质是通过限制和牺牲当事人的一部分权利来获得诉讼的效率。“有权利就有救济”，小额诉讼程序缺乏有效的救济途径，此特点饱受诟病。 虽然《民事诉讼法解释》第二百八十一条规定，当事人对按照小额诉讼案件审理有异议的，应当在开庭前提出。人民法院经审查，异议成立的，适用简易程序的其他规定审理；异议不成立的，告知当事人，并记入笔录。依照此条规定，在开庭前，当事人有对程序适用提出异议的权利，但是否成立仍然由法院依职权裁决，当事人的权利救济途径较为单一。
三、小额诉讼制度的完善建议
（一）健全程序适用规范
现行立法及司法解释对小额诉讼程序适用范围和标的额均作了详细的，具有可操作性的规定，在实践中，一般也是依据这两个标准来判定是否适用该程序，但是在程序的启功和程序的转化上规定尚不明确，有必要加以规范。首先是程序的启动。《民事诉讼法》规定对符合适用条件的民事案件应当直接适用小额诉讼程序，采取的适强制性适用原则，当事人不能合意排除小额诉讼程序的适用。即便当事人有异议的权利，也必须在庭前提出，且由法院依据职权裁决是否适用。对于相当一部分案件标的额虽超出法定上限，但仍符合适用小额诉讼程序其他条件的小额纠纷，是否可以允许双方当事人合意选择适用，以达到简化诉讼、提高效率及降低成本的目的呢？我们认为是可行的，一是纵观一些规定了小额诉讼程序制度的国家和地区通常均赋予当事人在程序上的选择权，如日本和我国台湾地区。二是最高院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二条和新《民事诉讼法》第二百六十四条均规定当事人双方可以约定适用简易程序。《民事诉讼法解释》第十三章中虽然没有这样的规定，但由于小额诉讼程序被定位为“简易程序中的小额诉讼”，那么也应当可以约定适用小额诉讼程序。三是赋予当事人一定的程序选择权，民事程序选择权的精髓在于让当事人自己在发现案件真实和促进诉讼两者之间权衡，对于小额民事权利的维护，双方当事人有共同协商选择诉讼程序的权利。其次是程序的转化。为应对适用小额诉讼程序后才发现的新问题、新情况，设置科学、可行的程序转化机制是必要的。依据《民事诉讼法解释》第二百八十条第一款，因当事人申请增加或者变更诉讼请求、提出反诉、追加当事人等，致使案件不符合小额诉讼案件条件的，应当适用简易程序的其他规定审理。第二款，前款规定案件，应当适用普通程序审理的，裁定转为普通程序。在司法实践中，法官在通过案件信息管理系统接收案件后，发现案情复杂、查明事实有一定困难，双方当事人权利义务关系有待进一步明确，当事人争议较大，或法律文书送达困难等情况时，即便有继续采用简易程序审理的可能性，也只能转化为普通程序审理。由于小额诉讼程序确立时间较短，为法官办案提供便利和服务的案件信息管理系统并没有设置相应的转化程序，承办法官只能通过提交《简易程序转普通程序审批表》至分管院长处进行审批，而不能通过系统将小额诉讼程序转化为简易程序继续审理。因此，不仅需要从立法层面确立小额诉讼程序可以根据具体审判情况转化为简易程序或普通程序，还应该在案件信息管理系统中加以设置，使转化更具有现实性、可操作性。
（二）规范审判流程
1.履行告知义务。依据《民事诉讼法解释》第二百七十六条规定，人民法院受理小额诉讼案件，应当向当事人告知该类案件的审判组织、一审终审、审理期限、诉讼费用交纳标准等相关事项。这一规定避免了当事人因诉讼知识欠缺而导致不利裁判后果。告知的内容除了解释中规定的，还可以包括程序使用条件、审理方式、异议权等重大事项；告知的方式可以通过随案发放《小额诉讼程序告知书》的方式确保当事人能够知晓程序适用的基本情况。
2.明确审判流程。从立案、排期、审理、裁决到送达，都应该明确其流程，特别是对期限和形式进行具体的规定。结合《民事诉讼法解释》第二百七十七条 的规定， 立案庭以小额诉讼程序立案后，应该立即将案件进行分流；业务庭收到案件后应当在2个工作日内进行排期，开庭时间应确定为立案之日起20日内；在送达庭审通知书时，应该向当事人释明，要求当事人于开庭当日携带所有证据材料到场，以防止诉讼拖延；举证期限不得超过7日；答辩期限不得超过15天；开庭审理争取做到一次开庭、当庭宣判，当场制作裁判文书，并现场送达。
3.简化法律文书的制作、送达
适用小额诉讼程序审理的案件，可简化法律文书的制作方式，不必追究严格、规范的形式标准。可以通过制作适用小额诉讼程序的制式起诉书、答辩状、民事判决书、庭审笔录、调解笔录、民事调解书、调解协议等法律文书的表格，使用时只要在表格上填写上相应的内容，提高审判效率。
要实现小额诉讼案件的“快审快结”，必须解决好送达难的问题。可以在立案时就与被告联系，听取被告意见，如被告明确表示人在外地、不愿意参加诉讼，或根本联系不上被告，就可以考虑不立为小额诉讼案件，从源头上预防送达不能导致的程序适用不能，再进行转化，浪费诉讼资源的问题。
（三）完善救济机制
在现行民事诉讼法律框架内适用小额诉讼程序的救济渠道仅有再审程序。关键在于，再审程序并不是一种当然提起的程序，无论对当事人还是法院而言，生效判决即使存在瑕疵也不必然会启动再审程序。 考察域外小额诉讼制度，各国在司法实践中都设立了相应的救济途径，但对救济程序启动限定了严格条件。其中包括英美等国的动议制度、美国加州和我国台湾地区的特殊上诉制度、日本的裁判异议制度等。 考虑设计小额诉讼制度的重要目的之一是将矛盾化解在基层，应当允许只有在程序违法或者适用法律错误时才能向上级法院提起上诉，事实认定错误排除在上诉范围之外。这样既可以满足小额诉讼程序速裁的特征，又可以在一定程度上弥补上诉不能带来的审级缺陷，消除法官和当事人适用该程序过程中的顾虑，最大程度发挥小额诉讼程序的效能。
（四）建立考评机制
建立科学的考评机制对调动法官适用小额诉讼程序的积极性有一定的帮助。目前，安徽省各基层法院均采用法院案件质量效率评估系V3.0对法院、庭室、法官个人进行审判质效考评，在效率指标下设有简易程序适用率指标，该指标根据法官在办理案件中适用简易程序和小额诉讼程序的比例情况计算考评分数。为了更科学、合理、有效的反应小额诉讼程序在基层法院的适用情况，建议对小额诉讼实行单独考评，不计算因小而散见导致的申请再审、信访等数据，打消法官适用小额诉讼程序的顾虑。
（作者：金安区人民法院 项晗）